政策环境对职业教育政策的影响 ——以职业教育管理体制的变化发展为例

作者:贺欣 时间:2017-12-09 点击数:

(广东技术师范学院教育学院,广东广州510665)

摘要:政策环境是影响职业教育政策制定和运行的环境因素,政策环境的变化也会随之带来职业教育政策的发展变化。职业教育管理体制的变化发展受诸多因素影响,尤其是政治、经济、文化、国际环境等外部生态环境。这些政策环境的变迁对职业教育政策有重大影响。政府要营造良好的职业教育政策环境及科学制定职业教育政策,需要对职业教育进行科学研究和规律探索。

关键词:政策环境;职业教育政策;职业教育管理体制

中图分类号:G 40-011.8  文献标识码A  文章编号:1672-402X(2014)02-0111-06


一、政策环境与职业教育政策

职业教育政策作为公共政策在职业教育领域的体现,其制定和实施都与一定的政策环境紧密相关。政策环境的变化会随之带来职业教育政策的发展变化。政策环境对职业教育政策的科学制定起着制约和促进的双重作用。

(一)政策环境与职业教育政策的关系

政策环境是指一切影响政策制定、实施、废止的因素总和。政策环境分为内部生态环境和外部生态环境两个部分。内部生态环境是指“由主体、客体、目标、手段、资源等内在结构要素通过政策组织、政策活动有机结合起来”[1](p38)的环境系统;外部生态环境则是指对政策制定产生重要影响的社会经济、制度条件、政治文化、国际环境等环境系统。本文主要从外部生态环境的角度分析政策环境对职业教育政策的影响。政策环境的外部生态系统具有稳定性和动态性的双重特征。在一定的历史时期,影响政策制定的政治经济文化因素相对稳定,政策也具有一定的稳定性和延续性。动态性是指随着社会的变迁,政治经济文化及国际环境等外部生态系统会随之发生相应的变化。

职业教育政策是指执政党或政府为实现一定历史时期的职业教育发展目标而制定的有关职业教育发展的行动准则。职业教育与产业联系紧密。职业教育的前身是学徒制,后来随着工业革命的迅猛发展,社会对专门技能人才的需求量大幅提升,传统的学徒制已经不能适应产业的发展需求,由政府主办的专门化职业教育逐渐产生。因此,职业教育是直接服务于经济发展的一类教育,具有一定的市场性特征,更加强调办学效益和社会服务功能。职业教育政策作为服务于职业教育发展的政治手段,其制定和实施与政治经济体制等大环境有着更加深厚的关联。

正如前文所述,职业教育是工业革命的产物,工业革命的背后是文化的流变及政治体制的变革。所以,相较于普通教育而言,一国的政治经济文化等大环境对职业教育政策的制定和实施有着更加深刻的影响。一方面,职业教育政策的制定和实施离不开一定的外部生态环境;另一方面,外部生态环境的优良与否直接影响着职业教育政策制定的科学性和民主性。

(二)我国职业教育管理体制的发展历程

建国至今,我国职业教育管理体制经历了由统一到分级,由分级再到统一,之后又下放、分级的曲折命运。从我国职业教育管理体制的变化趋势来看,职业教育管理体制呈现出愈加科学、民主、开发的发展态势。

我国职业教育管理体制的发展大体上经历了三个阶段。第一阶段是建国初到改革开放之前。这个时期职业教育管理体制主要以中央直接领导和管理为主。虽然在1952年《关于整顿和发展职业中等技术教育的指示》及1958年《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》等文件中多次提出要将职业教育管理权下放,但这些政策并没有有效实施。第二阶段是从20世纪70年代末到21世纪初,为了理顺职业教育管理体制,建立适应市场经济发展需求、增强职业教育发展活力的管理模式,职业教育管理体制开始进行管理权下放的实质性改革。然而截至2002年,根据教育部的抽样调查,职业教育管理体制仍然存在着“多头管理、职能交叉、统筹乏力、资源难以形成整体优势,办学效益还较低等问题”[2](p10)。第三阶段是从21世纪初至今。针对职业教育体制改革中存在的以上问题中央政府通过《关于大力发展职业技术教育的决定》《2003 -2007年教育振兴行动计划》《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 -2020)》等政策文件对各级各部门的职业教育管理权限、内容、范围以及各管理部门之间的关系作了较清晰的规定,要求逐步完善“在国务院领导下,分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制,实行国务院领导下的职业教育工作部际联席会议制度,强化市()级人民政府的统筹责任,促进行业、企业和社会参与宏观管理。值得一提的是,2010年颁布的《20102020年国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010 - 2020 )》明确指出转变政府教育管理职能,要求各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责,建立健全公共教育服务体系,减少不必要的行政干预。政府在教育领域管理职能的积极转变,促使职业教育管理从行政化走向科学化、专业化。


二、政策环境对职业教育管理体制变化的影响

从以上分析可以看出,职业教育管理体制的权力分配必须随着社会环境的变化而作出相应的调整,因为随着经济体制改革的不断深化、产业优化升级的持续推进,原有的职业教育管理体制已经不能适应职业教育的长期可持续发展。政策环境对职业教育管理体制变化的影响主要体现在以下几个方面。

第一,国民经济的发展。经济环境是职业教育政策制定及实施的内在动因,职业教育管理体制的变化与中国经济体制的改变及中国经济的发展密不可分。职业教育的市场性和高耗损特征使得职业教育注重办学效益,重视对地方经济的推动作用。因此,职业教育管理要求以地方管理为主,赋予职业学校充分的办学自主权,行业、企业和社会全面参与宏观管理。改革开放之前,计划经济体制下我国经济虽然一定程度上得到了恢复和发展,但随着时间的推移,国家对经济的过度干预、经济所有制成分的过度单一导致国民经济发展缓慢,经济发展活力不足,国民经济对职业教育的需求减弱。因此在这个时期,职业教育管理体制主要以中央直接领导、管理为主,地方政府参与度低,学校更没有多少发言权。而改革开放之后,经济的发展要求职业教育为之提供大量的应用型高技能人才。地方经济发展的差异性和不均衡性,使得以中央政府为主导的传统管理模式不能很好地适应地方经济的发展需求;多部委多头管理模式下的政出多门,导致地方政府和学校无所适从,严重阻碍了职业教育的发展,窒息了职业教育的发展活力。中央政府认识到职业教育管理体制中的多头管理、条块分割、权责不清等弊端,适时提出要厘清职业教育管理体制,构建部际联席会议制度,扩大地方和学校的管理权限,促进行业、企业和社会参与宏观管理等新政策,以适应各地经济的特色发展和产业的优化升级。

第二,政府职能的转变。“公共政策本身就是一种复杂的政治行为”[3](P42),其制定与实施都离不开政治环境的影响。从某种程度上说,有什么样的政治制度就有什么样的教育制度,职业教育管理模式是国家政治制度在职业教育领域的延伸。集权制的国家,职业教育一般由政府统筹,统一管理、规划;而地方分权制的国家,职业教育的管理则以地方为主。这源于政府职能的不同。计划经济时代,我国实行的是高度集中的管理体制,政府扮演着全能型角色,从微观管理到宏观调控都由政府一手操持。这种高度集中的管理体制,导致职业教育在发展的过程中完全受国家意志所左右。职业教育管理职权的集中或下放都由中央意志所决定,地方或学校没有参与决策的权利。改革开放之后,我国逐步进入了市场经济时代。市场经济要求政府转变职能,从全能型政府转为服务型政府,注重宏观调控,而将微观管理的职能下放给地方、企业、市场和社会。职业教育是与国民经济发展息息相关的教育类型。改革职业教育管理体制,将职业教育的微观管理权下放给地方、学校,让企业、行业、社会参与其中,是政府转变管理职能,为职业教育发展服务的重要表现。但是,由于我国政治体制改革目前主要以服务经济发展为目标,改革的力度和深度不足;加之政治体制改革要平衡多方的利益,障碍重重,所以在职业教育管理权下放的过程中,会出现执行力疲软的现象。这也说明在制定职业教育政策的过程中,政策制定者尚未全面考虑政策的执行力问题,政策评估不到位,导致一些职业教育体制改革的政策只是停留在文件层面,无法深入实施。

第三,社会文化的开放。“社会文化是一个社会总体性精神特征,它是一个社会的精神和集体行动的制约力量”,“体现了国民话语权”[4](p48),属于历史范畴。社会文化对公共政策的制定与实施有着极大的影响力,“其心理态势直接影响到政治行为”[3](p43)。改革开放之前,对外开放程度低,高度集权的政治体制要求地方政府及行业企业都必须按照国家意志执行政策规定;而国民经济发展的低水平导致国民生存压力大,无暇考虑民权等政治问题,这就导致地方政府、职业学校、行业企业及社区居民等与职业教育管理息息相关的主体既没有自主管理权,也无自主管理理念和意识。同时,受“重道轻器”思想的影响,专业技能一直被称为“术”或者“法”,被排斥在正统文化“道”之外。所谓“劳心者治人,劳力者治于人”,“匠人”社会地位低下,收入微薄,这直接导致了技能教育的边缘化,职业教育管理因此不像普通教育那样具有完备的管理制度和发展体系。社会文化是不断发展变化的。随着国民经济的高速发展、人民生活水平的不断提高及改革开放的深入推进,国民的话语权意识逐渐觉醒,“市场经济固有的等价交换原则、委托代理意识、平等竞争观念等,逐渐渗透到广泛的社会政治生活中,公民的权利意识、参政意识日渐增强。”[5](p6)随着职业教育办学水平的不断提高和西方先进职教理念的引入,自主管理、科学管理、多元管理逐渐成为职业教育管理意识里的重要组成部分;而职业教育是教育的一类,作为与普通教育并行的教育类型而存在的观念也逐渐为职教界及社会所认可。此外,地方政府发展经济对职业教育的内在需求及优胜劣汰的职业教育发展路径,使得地方政府和职业学校不再对集权化和多头管理的职业教育管理体制漠不关心,而是开始关注职业教育管理体制对提升职业教育办学效益和办学活力的作用,加强了对职业教育管理体制改革建言献策的力度,并在争取职业教育管理权等方面进行了一些很好的尝试。

第四,国际环境的影响。全球化的不断推进和信息技术的迅猛发展,使得国与国之间的距离越来越小,世界各国的政治、经济、文化不断碰撞、交融,任何一个国家的发展都离不开国际环境的影响。国际环境对我国职业教育管理体制改革的影响主要有两个方面。其一,世界经济发展的大趋势对我国职业教育管理体制改革提出了新要求。西方经济发达的国家都有一个重要特征,就是这些国家都拥有先进的职业教育体系,而先进职业教育体系背后是结构良好的职业教育管理体制的推动。全球化使得各国之间的联系越来越密切,国家之间的竞争其核心在于人才的竞争。多样化、高技能人才的培养需要政府提供宽松的职业教育发展环境,赋予地方政府和职业学校充分的发展自由,将微观管理权下放给地方。同时在宏观上为地方政府和学校提供专业发展、人才培养等方面的策略咨询及政策指引、资金扶持等方面的帮助。其二,世界职业教育发展的大趋势对我国职业教育管理体制的影响。目前世界各国都在一定程度上存在职业教育吸引力下降的问题,即便在职业教育最发达的德国,也存在行业、企业参与职业教育管理程度降低的问题。究其原因,职业教育为地方经济及参与企业服务的能力下降是重要原因。因此,赋予地方政府更多的自主权,由地方政府根据自身特点来确定本地区的职业教育发展定位,使职业教育为发展地方经济服务;同时吸引政府官员、业界代表及社区居民等共同参与职业学校管理,实现学校专业和课程开发等与行业发展趋势和岗位要求无缝对接的职业教育管理模式是世界职业教育管理体制改革的基本发展趋势。


三、如何为职业教育政策制定营造良好的政策环境:结论与建议

从上文的分析可以看出,一国的政治、经济、社会文化及国际环境对职业教育政策的制定和实施有着重要的影响。这种影响包括积极的一面,也包括消极的一面。改革开放前后,职业教育政策的制定形成了鲜明对比:从政治至上到更加注重效率与公平,从主观臆断和理想主义到更加尊重经济发展规律和职业教育的育人规律,从国家主义到强调以人为本,关注民生。职业教育政策的这种变化,主要源于政治的进步、经济的快速发展以及改革开放带来的社会开放和国际环境的积极影响。而职业教育政策在改革开放前之所以存在着制定不够科学、民主的现象主要是受到了革命政治、较低的经济发展水平、落后的职业教育观念及封闭的国内环境的消极影响。为了营造良好的外部生态系统,促进职业教育政策的科学制定,政府应从以下几个方面去创新。

(一)转变经济增长方式,统筹区域经济发展,不断解放和发展生产力,增强经济发展对职业教育的促进作用

学者王磊的关于职业教育对经济增长贡献的研究显示,经济发达的东部地区职业教育对经济增长贡献率要明显大于经济发展相对落后的中西部地区。东部地区的经济发展不仅为职业教育的发展提供了人才需求,也保证了职业教育的经费投入。这是因为职业教育是直接服务于经济发展的一类教育,相对于普通教育而言,产业人才的需求量和资金设备的充足与否直接关系到职业教育的生死存亡。要促进职业教育的发展,建立现代化职业教育体系,首先必须逐步改变经济增长方式,加快产业的转型升级,针对东西部地区不同的资源特点和经济基础,科学地规划产业布局,提高东部地区高新技术产业和服务业的比重,中西部地区加快现代农业和现代服务业的发展。其次,要统筹区域经济发展,扩大就业机会,充分发挥经济增长对职业教育的促进、推动作用,实现职业教育的均衡、健康发展。

(二)加强社会主义政治文明建设,进一步转变政府职能,充分发挥政府对职业教育发展的服务作用

“教育政策环境中与政治文化同样是无形的一个因素是观念:那些深深隐埋于人们的思想中,而不是外部世界的价值和思想体系。[6](p97)价值观是隐藏在政策文本之后的利益动因,教育政策是政府政治价值观的反映。职业教育管理体制的曲折波动与政府政治价值、管理方式密切相关。全能型政府的大包大揽,造成了职业教育管理体制的混乱和职业教育发展的滞后。因此,政府应进一步加强社会主义政治文明建设,坚持和完善社会主义民主制度,扩大公民参与民主决策和民主监督的权利,增强政策制定的透明性,提高职业教育政策的有效性。

1.加强服务型政府建设

政府为职业教育发展的服务应包括:为职业教育的健康发展提供制度服务;为职业教育的建设主体和受益主体提供信息服务;为贫困职校生提供助学金、自主创业优惠等福利服务;为职校提供稳定、和谐的公共环境。

2.政策制定做到公开公正

职业教育政策不仅关系到职业教育的发展、经济的发展,也关系到2000多万职校生的利益。政府在制定政策的过程中应做到民主透明,实现多方利益主体参与政策制定的要求,尊重和保障职校和职校生的利益,避免出现政策制定过程中偏向单一利益主体的现象。

3.加强职业教育立法

我国职业教育立法不能完全满足职业教育发展对职业教育法的需求,应加快职业教育相关法律法规的制定和实施,使职业教育的发展做到有法可依。尤其应加强职业教育校企合作法规、师资建设法规、课程建设法规等系列法规的建设和出台,在法律上全面保障职业教育的法律地位和发展要求。

4.改革完善决策机制以实现职业教育政策制定的科学性和合理性

政府要充分了解职业教育的发展规律和发展需求,集中政策制定专家、教育专家、一线教师、行业、企业意见和建议,进行全面的政策评估,科学决策。同时也要充分考虑人民的就业需求和发展需求,增强政策制定的合理性。

(三)大力发展社会主义文化,加强精神文明建设,增强国民的权利意识和参与意识,为职业教育的发展创造良好的社会文化环境

虽然改革开放之后职业教育越来越为社会所接受和认可,但事实上,职业教育在今天依然会遭遇文化认同上的尴尬。一些地方政府和职业学校仍然把办好职业教育的希望寄托于中央,自身缺乏参与职业教育改革的积极性;同时,虽然职业教育是直接为产业服务的教育,但是许多企业的合作意愿并不强,尚未认识到参与职业教育管理和改革不仅是自身的义务,也是权利,是一种双赢的行为。因此,为了提高职业教育的社会地位,增强地方政府和国民参与职业教育办学的权利意识和参与意识,政府应从以下几方面努力。

1.构建包容、开放、多元的社会主义文化,加大宣传力度,逐渐改变社会鄙薄技艺的观念。要尊重职业教育发展规律和职业教育育人规律,制定促进职业教育发展的文化政策。要尊重个性,以多元智能理论为指导,赋予个体发展自由,注重对技能型人才的尊重和保护,包容多样化人才。同时加大对职业教育先进管理理念和育人理念的宣传力度。我国对职业教育的育人理念、育人成果及技能型人才的成功案例报道力度不够是职业教育不被社会认可的原因之一。政府应充分利用报纸、杂志等传统媒体及数字广播、网络、数字电视、数字电影等新兴媒体对职业教育的育人理念、育人成果进行宣传报道。

2.建立良好的激励机制和制约机制。中央政府应根据各地方政府的实际情况对职业教育办学成效突出的地方政府和学校给予一定的奖励,如财政支持、设备支持等;地方政府对积极参与职业学校办学的企业应给予资金奖励、税收优惠等,同时出台相应的制约机制,规范企业参与办学。如深圳市出台了《深圳市人民政府办公厅关于促进职业教育校企合作的意见》,在鼓励企业参与职业教育办学方面提供了相应的优惠政策;同期出台的《深圳市职业教育校外公共实训基地认定和管理办法》,则在规范校企合作方面做出了有益的尝试。

3.加强职业教育文化交流与合作,以宽广的胸怀吸收、借鉴世界文化中的积极成分。交流与合作包括两个方面:一是走出去或者请进来,与西方发达国家的职业教育研究者进行理论交流和学习;二是立足国内,与普通教育领域进行交流和学习。我国职业教育的发展之所以困难重重,职业教育文化土壤薄弱是重要原因。从某种程度上来说,职业教育对我国而言是一种外来产物。因此,要使这种外来产物在我国扎根、发芽、茁壮成长,就必须进一步加大与西方国家的交流与合作,学习西方先进的职教理论,同时挖掘我国传统文化中与西方职业教育理论相契合的生长点,为职业教育在我国的发展提供文化土壤。笔者认为,除了对外交流之外,立足国内,与普通教育领域进行交流和学习也同等重要。普通教育领域对职业教育的鄙薄态度是比较普遍的。普通教育在进行分流的时候,并不是按照学生的学习兴趣进行分流,而是按照成绩的高低,职业学校成了接受普通教育“失败品”的回收站。一些学校为了保证升学率,甚至强迫学生放弃中考直接就读职校。因此,加大职教与普教的沟通与交流,使普教领域形成正确的育人观和职教观是非常重要的。

(四)加大对外开放力度,为职业教育的发展营造良好的国际环境

中国的发展离不开世界,中国职业教育的发展也离不开世界。加大对外开放力度,增进国际交流和合作,不仅有助于借鉴国外职业教育的先进管理理念和经验,引进国外的先进技术和先进设备,也有助于我们了解世界经济的发展信息,为职业教育走向国际化奠定基础。因此,加大对外开放力度,为职业教育的发展营造良好的国际环境是政府发展职业教育的重要手段。

第一,创造更多交流学习的机会和条件。与普通教育相比,职业教育领域能参加海培的老师数量极其有限。随着职业教育从注重规模发展到注重内涵质量提升的转变,职业教育对职校的管理及职校老师的教学都提出了越来越高的要求。而目前许多职校老师所学的项目教学、案例教学等教学方法是经过了几次转述获得,这导致许多职校老师在进行课程改革和教学模式改革的过程中一知半解,无所适从。因此,为职校创造更多的交流学习机会和条件,让职校老师亲自到职业教育水平高的国家进行实地考察和学习,是提升职业学校管理水平,适应职校课程改革和教学模式改革大趋势的必然选择。

第二,创造环境,吸引外资参与职业教育办学。德国等西方国家职业教育的发展得益于企业的积极参与及行业的有效合作。因此,吸引有职业教育办学经验的外企参与我国的职业教育办学,既能为职业学校带来资金、设备等物质资源,也能为职校及职校老师带来先进的管理理念和教学理念,提高我国进行职业教育培养模式改革的效率和效果。

 

参考文献:

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[6][关]弗朗西斯·C·福勒,著.教育政策学导论(第二版)[M].许庆豫,译.南京:江苏教育出版社,2007.

[责任编辑:刘呈]

 

 

On the Influence of Policy Environment on the Vocational Education Policy

HE  Xin

(Guangdong Polytechnic Normal University, Guangzhou 510665)

Abstract: The development of vocational education administration system is affected by multiple factors suchas political, economic, cultural and international environment etc. Policy environment as an environmental factor has important influence on policy making and functioning in vocational education, its change will lead to corresponding policy change in vocational education. Therefore, the government needs to build a good policy environment with scientific vocational education policies. Scientific research and rules searching in vocational education are also necessary.

Key Words: policy environment; vocational education policy; vocational education administration system


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